1 Einleitung

Was ist aus linker Perspektive Sinn und Zweck einer Gemeinde und ihrer Einrichtungen und Unternehmen? Soll eine Gemeinde nur „Träger der öffentlichen Verwaltung“ (§ 2 GO NRW) sein? Oder soll sie sich darüber hinaus auch wirtschaftlich betätigen? Linke möchten das Ziel des „demokratischen Staatsaufbaues“ nicht nur formal, sondern auch materiell ausfüllen, um „das Wohl der Einwohner“ (§ 1 I 1, 2 GO NRW) nicht nur neben der, sondern auch gegen die Kapitallogik durchzusetzen. Linke setzen daher auch auf die wirtschaftliche Betätigung von Gemeinden, denn diese sind keiner Profitmaximierung verpflichtet.

Dieser linke Ansatz ist durch die GO NRW gedeckt, denn eine „Gemeinde darf sich zur Erfüllung ihrer Aufgaben wirtschaftlich betätigen, wenn 1. ein öffentlicher Zweck die Betätigung erfordert, 2. die Betätigung nach Art und Umfang in einem angemessenen Verhältnis zu der Leistungsfähigkeit der Gemeinde steht und 3. bei einem Tätigwerden außerhalb der Wasserversorgung, des öffentlichen Verkehrs sowie des Betriebes von Telekommunikationsleitungsnetzen einschließlich der Telekommunikationsdienstleistungen der öffentliche Zweck durch andere Unternehmen nicht besser und wirtschaftlicher erfüllt werden kann.“ (§ 107 I 1 GO NRW).

Es war die FDP, die vor der letzten Novellierung der GO NRW auf die Formulierung des dritten Teilsatzes gedrängt hatte, um ihr Credo „Privat vor Staat“ durchzusetzen. Man kann sich als Linker über dieses Einfallstor für Privatisierungen ärgern, kann aber auch selbstbewusst formulieren, dass auch in etlichen Bereichen jenseits von Wasserversorgung, öffentlichem Verkehr und Telekom der öffentliche Zweck durch Gemeinden besser und wirtschaftlicher als durch private Unternehmen erfüllt werden kann. Doch damit ist unser Job noch nicht erledigt – hier fängt er erst richtig an. Denn was ein öffentlicher Zweck ist, ist nicht vorgegeben, sondern muss durch Linke erarbeitet werden – zweifellos im Dialog mit der Bevölkerung, aber auch, indem sie selbst „die Anstrengung des Begriffs auf sich (.) nehmen.“ (Hegel) Doch zunächst widmen wir uns den Finanzen.

2 Finanzielle Bedingungen wirtschaftlicher Betätigung

Die wirtschaftliche Betätigung von Gemeinden wird an Bedingungen geknüpft.

1. Es sollen die „Gemeindefinanzen gesund bleiben. Auf die wirtschaftliche Leistungsfähigkeit der Abgabepflichtigen ist Rücksicht zu nehmen.“ (§ 10 1, 2 GO NRW)
2. Bei gemeindlichen „Unternehmen und Einrichtungen in einer Rechtsform des privaten Rechts“ soll gewährleistet sein, dass „die Einzahlungsverpflichtung der Gemeinde in einem angemessenen Verhältnis zu ihrer Leistungsfähigkeit steht“ und dass „die Gemeinde sich nicht zur Übernahme von Verlusten in unbestimmter oder unangemessener Höhe verpflichtet“. (§ 108 I 1 Nr. 4, 5 GO NRW)
3. Gemeindliche „Unternehmen sollen einen Ertrag für den Haushalt der Gemeinde abwerfen, soweit dadurch die Erfüllung des öffentlichen Zwecks nicht beeinträchtigt wird.“ (§ 109 I 1 GO NRW) Daher soll der „Jahresgewinn der wirtschaftlichen Unternehmen (…) so hoch sein, daß außer den (…) notwendigen Rücklagen mindestens eine marktübliche Verzinsung des Eigenkapitals erwirtschaftet wird.“ (§ 109 II GO NRW)

2.1 Gesunde Finanzen bei begrenzter Finanzhoheit?

Abstrakt betrachtet könnten wir es uns leicht machen. Zwar sind Slogans wie „Geld ist genug da, wir müssen es uns nur zu holen“ allzu simpel, aber dennoch scheitern gesunde Gemeindefinanzen dem Grundsatze nach nicht an Finanzierungsproblemen. Denn die öffentliche Hand kann Geld aus dem Nichts schöpfen. Sie kann sich mehr als heute ohne steigende Staatsschuldenquote verschulden, wenn das BIP stärker wächst als der Zinssatz. Sie kann verstärkt Steuern erheben, etwa auf hohe Einkommen und Vermögen.

So weit, so gut. Doch so wahr die abstrakte Feststellung und so richtig es auch ist, von links darauf zu drängen, dass das Finanzierungspotential genutzt wird, gibt es doch ein konkretes Problem: Zum Großteil ist eine Gemeinde nicht Herr der Finanzierungsoptionen.

2.1.1 Geldschöpfung geht nicht

Die Schöpfung der Geldbasis aus dem Nichts ist Aufgabe der EZB. Die Schöpfung von Giralgeld aus dem Nichts durch die Sparkasse ist sehr begrenzt.

2.1.2 Was geht bei Krediten?

Kommunale Kredite werden als nachrangig qualifiziert: „Die Gemeinde darf Kredite nur aufnehmen, wenn eine andere Finanzierung nicht möglich ist oder wirtschaftlich unzweckmäßig wäre.“ (§ 77 IV GO NRW) Echte „Kredite dürfen nur für Investitionen (…) und zur Umschuldung aufgenommen werden. Die daraus übernommenen Verpflichtungen müssen mit der dauernden Leistungsfähigkeit der Gemeinde in Einklang stehen.“ (§ 86 I 1, 2 GO NRW) Kassenkredite als „Kredite zur Liquiditätssicherung“ sind Teil der Haushaltssatzung. (§ 78 II 1 Nr. 3 GO NRW) „Entscheidungen der Gemeinde über die Begründung einer Zahlungsverpflichtung (…) sind der Aufsichtsbehörde unverzüglich (…) anzuzeigen.“ (§ 86 IV 1 GO NRW)

Also besteht die Hausaufgabe der LINKEN darin, sich zu informieren, welche Spielräume hier bestehen: bei Kassenkrediten, bei Investitionskrediten, bei Kommunalanleihen, bei der Fremdfinanzierung gemeindlicher Unternehmen in privater Rechtsform.

2.1.3 Nur kleine Spielräume bei der Steuerhoheit

Die Kommunen partizipieren am Aufkommen von Einkommensteuer, Körperschaftsteuer und Umsatzsteuer (Gemeinschaftsteuern) gemäß Art. 106 III-V GG. Aktuell gilt:

Hinzu kommen Regelungen des kommunalen Finanzausgleichs mit seinem Verbundsatz. Doch so schön es ist, dass die Kommunen an besagtem Aufkommen partizipieren: Die Entscheidungen über die steuerliche Gestaltung werden im Bund und im Land getroffen, nicht aber in der Gemeinde. Eine echte Steuerhoheit hat die Gemeinde nur bei Grundsteuer und Gewerbesteuer sowie bei örtlichen Verbrauch- und Aufwandsteuern.

Die LINKE sollte also das steuerliche Finanzvolumen der Gemeinde taxieren.

2.2 Einlagenfinanzierung kommunaler Unternehmen

Weil die Kommune nur eine begrenzte Finanzhoheit hat, ist sie mit Zwängen konfrontiert. Zwar können sich Kommunen zusätzlich zu den empfangenen Anteilen an den Gemeinschaftsteuern und zu den kommunalen Steuern auch über Gebühren selbstfinanzieren. Für Gebühren aber gilt, dass sie zwar nicht pro Kopf gleich hoch sein müssen, dass aber die Gefahr einer regressiv wirkenden Gebührenfinanzierung besteht.

Weil die Kommune eine begrenzte Finanzhoheit hat, ist auch ihre Möglichkeit, Einlagen in ihre gemeindlichen Unternehmen zu leisten, begrenzt. Zudem soll es wiederholt werden: Bei gemeindlichen „Unternehmen und Einrichtungen in einer Rechtsform des privaten Rechts“ soll gewährleistet sein, dass „die Einzahlungsverpflichtung der Gemeinde in einem angemessenen Verhältnis zu ihrer Leistungsfähigkeit steht“ und dass „die Gemeinde sich nicht zur Übernahme von Verlusten in unbestimmter oder unangemessener Höhe verpflichtet“. (§ 108 I 1 Nr. 4, 5 GO NRW)

Die LINKE sollte klären, inwiefern es einer Gemeinde möglich ist, dauerhaft zur Erreichung öffentlicher Zwecke Einlagen in kommunale Unternehmen zu tätigen.

2.3 Selbstfinanzierung kommunaler Unternehmen

Wenn kommunale Unternehmen nicht permanent durch kommunale Einlagen von außen finanziert werden, um ihrem öffentlichen Zweck – womöglich sogar verlustbehaftet – zu genügen, müssen sie verstärkt auf Selbstfinanzierung setzen. Dann müssen sie für wirtschaftliche Betätigungen, die den Umkreis der Einlagenfinanzierung überschreiten, aus dem Umsatzprozess Mittel erwirtschaften, um ihre Kosten zu decken. Und nicht nur das: Wiederholt sei, dass der „Jahresgewinn der wirtschaftlichen Unternehmen (…) so hoch sein (soll), daß außer den (…) notwendigen Rücklagen mindestens eine marktübliche Verzinsung des Eigenkapitals erwirtschaftet wird.“ (§ 109 II GO NRW) Denn „Unternehmen sollen einen Ertrag für den Haushalt der Gemeinde abwerfen, soweit dadurch die Erfüllung des öffentlichen Zwecks nicht beeinträchtigt wird.“ (§ 109 I 1 GO NRW)

Dass ökonomische Prinzipien auch durch Linke beachtet werden, ist nicht nur nicht schlimm, sondern sogar notwendig. Marx und Engels ist im Kommunistischen Manifest zuzustimmen: „die Menschen sind endlich gezwungen, ihre Lebensstellung, ihre gegenseitigen Beziehungen mit nüchternen Augen anzusehen.“ (MEW 4, S. 465) Doch ökonomisch zu denken ist nicht dasselbe wie das Ziel, Gewinn zu erzielen. Freilich kann es Sinn ergeben, ab und zu Gewinnrücklagen für technische Erfordernisse und vor allem für Erweiterungsinvestitionen zu bilden. Dies muss aber keineswegs immer der Fall sein. Die Vorgabe der marktüblichen Verzinsung des Eigenkapitals ist also fragwürdig.

Die LINKE sollte daher klären, inwiefern es statthaft ist, vom Gewinnerzielungsziel abzuweichen, und ob und wann es möglich ist, dauerhaft oder wenigstens temporär Verluste bei kommunalen Unternehmen zu erzielen.

Ebenso fragwürdig wäre es, wenn kommunale Unternehmen einen Ertrag für den Haushalt abwerfen müssten. Allerdings schränkt die GO selber ein, dass diese Vorgabe nur gilt, „soweit dadurch die Erfüllung des öffentlichen Zwecks nicht beeinträchtigt wird.“ Bevor wir uns jedoch darüber freuen, dass Gewinnabführungen kommunaler Unternehmen an kommunale Haushalte wegen des öffentlichen Zwecks nicht immer zwingend sind, sollten wir uns klar machen, dass hier der archimedische Punkt liegt: Der öffentliche Zweck verlangt partiell den Tribut wirtschaftlicher Praxis in kommunalen Unternehmen.

3 Öffentlicher Zweck und wirtschaftliche Praxis in kommunalen Unternehmen

Im Folgenden soll anhand von vier kommunalen Unternehmen die Problemstellung skizziert werden: GAG, moderne stadt, RheinEnergie, KVB. Es geht nicht um detailgetreue Erfassung aller Positionen, sondern darum, die Grundlogik ins Visier zu nehmen.

3.1 GAG

Die GAG ist ein Unternehmen, an dem die Stadt Köln mit überwältigender Mehrheit beteiligt ist. An dieser Stelle soll nicht die zweifellos spannende Frage diskutiert werden, inwiefern die verbleibende nicht-kommunale Beteiligung an der GAG ein Problem ist und wie dieses Problem aufzuheben ist. Vielmehr geht es hier darum, das immanente Spannungsfeld zwischen öffentlichem Zweck und wirtschaftlicher Praxis zu verdeutlichen.

Was ist eigentlich der öffentliche Zweck der GAG? Das gilt es von links zu diskutieren. Nehmen wir an, das erste Ziel sei wie im II. WoBauG die Förderung des Baus von Wohnungen, die nach Größe, Ausstattung und Miete oder Belastung für die breiten Schichten des Volkes bestimmt und geeignet sind. Das zweite Ziel sei wie im WoFG die Förderung besonders einkommensarmer Gruppen, mithin die Förderung von Haushalten, die sich am Markt nicht angemessen mit Wohnraum versorgen können und auf Unterstützung angewiesen sind. Das dritte Ziel seien Klimaschutz und Barrierefreiheit. Das vierte Ziel sei eine gute Bezahlung der Mitarbeiter in der GAG und in den Zuliefererbetrieben.

Es gibt hier einen Zielkonflikt. Klimaschutz, Barrierefreiheit und gute Bezahlung treiben die Kosten des Wohnungsbaus. Sollten diese Kosten im Rahmen der Selbstfinanzierung gedeckt werden, stiegen die Mieten. Steigende Mieten aber würden die Förderung besonders einkommensarmer Gruppen gefährden. Sollten kompensatorisch die anderen GAG-Mieter höhere Mieten zahlen, wäre das Ziel der Breitenförderung gefährdet.

3.2 moderne stadt

Die moderne stadt gehört zu 100% der Stadt und dem Stadtwerkekonzern. Was ist ihr öffentlicher Zweck? Sie soll als erstes Ziel die soziale und nachhaltige Stadtentwicklung in Köln mitverantworten, und zwar durch Planung, Erwerb von Grundstücken, Baureifmachung und Wiederveräußerung. Zur eigentlichen Entwicklung von Stadtquartieren kommt das Bauträgergeschäft in geringem Umfang hinzu. Das zweite Ziel sei es, die Veräußerung an gemeinnützig ausgerichtete Wohnungsunternehmen wie die GAG zu ermöglichen. Das dritte Ziel sei es, Klimaschutz und Barrierefreiheit zu beachten.

Auch hier gibt es Zielkonflikte. Die moderne stadt musste für den Erwerb von Grundstücken hohe Anschaffungskosten aufbringen. Hinzu kommen hohe Aufwendungen für Planung, Baureifmachung, Klimaschutz und Barrierefreiheit. Also müsste die moderne stadt bei der Wiederveräußerung hohe Preise verlangen. Dann aber geriete ihr Ziel der Veräußerung an gemeinnützig ausgerichtete Wohnungsunternehmen wie die GAG in Gefahr, denn die GAG kann bei ihrem eigenen Ziel geringer Mieten sich keine hohen Kaufpreise leisten. Würde die moderne stadt ihre Grundstücke stattdessen an zahlungskräftige Investoren wiederveräußern, wäre das Ziel einer sozialen und nachhaltigen Stadtentwicklung in Gefahr.

3.3 RheinEnergie

Die RheinEnergie gehört zu mehr als 75% der städtischen GEW und im Rest Unternehmen als Anteilseignern. Was ist ihr öffentlicher Zweck? Sie soll als erstes Ziel Energieversorgung mit leistbaren Energiepreisen für die Breite der Kölner Haushalte und Unterstützung für ärmere Haushalte garantieren. Als zweites Ziel soll sie Klimaneutralität in Köln anstreben. Und als drittes Ziel soll sie Überschüsse für die KVB im Querverbund erzielen.

Auch hier gibt es Zielkonflikte. Die RheinEnergie hat für die Erzeugung und Beschaffung konventioneller und erneuerbarer Energie variable Gestehungs- und Anschaffungskosten sowie fixe Kosten der Kraftwerke. Das berechtigte Anliegen des Klimaschutzes führt zu außerordentlichen Abschreibungen für nicht mehr genutzte Anlagen. Hinzu kommt, dass das Ansinnen, die gesellschaftliche Nachfrage nach erneuerbaren Energien zu befördern, die Nachfrage nach konventioneller Energieerzeugung und somit deren Preise reduziert. Wenn aber bei konventioneller Energieerzeugung die Preise sinken, sinkt der Stückdeckungsbeitrag. Zugleich steigen durch außerordentliche Abschreibungen die Fixkosten. Der Gewinn der RheinEnergie gerät unter Druck. Preiserhöhungen für Privatkunden würden entweder zu Kundenverlusten führen oder aber das Ziel leistbarer Energiepreise gefährden. Deprimierte Gewinne schmälern zudem das Potential des Querverbunds.

3.4 KVB

Die KVB gehören dem Stadtwerkekonzern. Was ist ihr öffentlicher Zweck? Sie sollen als erstes Ziel Mobilität mit leistbaren Preisen für die Breite der Kölner Haushalte und Unterstützung für ärmere Haushalte garantieren. Als zweites Ziel soll sie ökologische Mobilität in Köln unterstützen. Als drittes Ziel sollen gute Gehälter gezahlt werden.

Auch hier gibt es Zielkonflikte. Die KVB haben variable und fixe Kosten. Das ökologische Anliegen klimafreundlicher öffentlicher Mobilitätsangebote und hoher Nutzung durch die Bevölkerung über niedrige Fahrpreise[1] reduziert die Erträge und treibt die Kosten für Investitionen. Auch hier sinkt der Stückdeckungsbeitrag und steigen die fixen Kosten, was den bestehenden Verlust erhöht. Eine Deckelung von Gehaltssteigerungen ist ein No-Go. Für einen ewigen Ausgleich der Verluste im Querverbund gibt es keine Garantie.

3.5 Fazit

Sollen jeweils alle Ziele zugleich erreicht werden, werden reduzierte Gewinne eingegangen oder gar Verluste gefahren werden müssen, bei denen sich für die LINKE die Frage stellt, ob die Stadt diese tragen kann oder soll.

4 Ausblick

Es kann für die LINKE, die nicht zur Ratsführung gehört, nicht darum gehen, erbsenzählend bis ins kleinste Detail Rechnungen anzustellen. Allerdings ist das Gegenteil auch falsch. Die LINKE darf bestehende Zielkonflikte nicht dadurch zu „lösen“ versuchen, dass sie Zielkonflikte beschweigt oder so tut, als könnte man sie durch soziale Kämpfe gleichsam in Luft auflösen.

Freilich muss die LINKE im gesellschaftlichen Ringen mitmischen, aber auch sie sollte wissen: „There ain’t no such thing as a free lunch.“

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[1] Hinzu kommt das Problem, dass „Umsonst“-Tarife Personen mit hohem Einkommen regressiv begünstigen. Dieses Problem taucht aber bei allen entgeltfreien meritorischen Angeboten auf, auch bei Schulen usw.